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誰來遏制鹽業腐敗之禍 (1)

作者: 佚名  上傳時間:2009-12-25  瀏覽:114
  11月30日,廣州中院開庭審理以廣東省鹽業總公司總經理、廣東省廣鹽集團有限公司董事長兼廣東省鹽務局局長沈志強為首的廣東省鹽業總公司系列腐敗案。此案涉及廣東省鹽務局、廣州市鹽務局、深圳市鹽務局、中山市鹽務多位局級領導。此前,原廣東省鹽務局副局長、廣東省鹽業總公司副總經理陳瓊福涉嫌受賄和貪污在廣州中院受審;同月,東莞鹽業公司原副總經理夏廣海因受賄181萬元被廣州中院判處有期徒刑12年。為什么廣東鹽務部門會出現如此大面積全方位的腐敗現象?究其原因,恐怕不能不歸咎于我們現行的鹽務專賣制度上去。
  在我國,食鹽業與煙草行業一樣一直實行專營制度。所謂“專營”,是指某種產品的市場銷售是由政府指定的唯一廠商來執行,其他廠商不得介入的市場格局。今天人們更多的使用“國家壟斷”或“合法壟斷”來指代“國家專營”。
  我國從戰國時起,就開始實行鹽鐵專營制度,嚴厲打擊私自制售。從經濟的角度看,當時國家對鹽鐵實行專營制度主要是為了增加稅收的需要(壟斷經營的利潤也可以被看成是一種變相稅收)。但是,必須明確的一點是:鹽鐵的買賣并不天生就應該實施專營制度,它與煙草專賣制度不同,后者在很大程度上依然是為了財政收入的需要,而鹽稅現在已經不構成財政收入的重要內容,比重不到千分之一。
  早在兩千多年前西漢時期的《鹽鐵論》就對是否應該實行鹽業專營展開過激烈的爭論,最終雖然以財政官員主張專營而結束,但其主要理由也是從考慮增加稅收的角度出發。而今,由于鹽稅已經不是其中的主要因素,政府專營的目的是為了確保食鹽安全和戰略儲備,那么,是否還有必要繼續實行鹽業專賣制度呢?
  一般的答案是肯定的。所以肯定,是因為如下原因:首先,鹽業專賣,有利于國家稅收。其次,食鹽使用,涉及到人民食品安全,一旦放開,可能引起公共危機。然而,事實上,這兩點理由都是不成立的。
  首先,看鹽業專賣稅收。目前我國對鹽業實行專營管理,實際上是承襲了中國歷史上對鹽業專營的長期做法,但與兩千多年前實行鹽業專營是為了增加稅收和財政收入的目的已經迥然不同了。今天,鹽稅在財政收入中已經無足輕重(2003年鹽稅收入大約為4.01億元,占整個稅收收入20461.56億元的萬分之二左右),而政府實行鹽業專營的主要目的在于確保食鹽安全和戰略儲備。可以說,今天鹽業稅收收入對于我們國家而言,已經不構成非如此不可的理由。
  再看食品安全問題。現行鹽業體制在保障碘鹽供應、消除碘缺乏病等方面確實發揮過積極的作用,比如碘鹽的供應量從1995年的320萬噸/年上升到目前的700萬噸/年。據衛生部統計,兒童甲狀腺腫大從1995年的20.4%下降到2002年5.8%。2000年我國基本實現消除碘缺乏病的階段目標。 但是,隨著我國市場經濟體制的逐步建立和完善,尤其是在國際經濟一體化趨勢不斷深入發展的過程中,現行的專營制度越來越暴露了它固有的弊端,甚至嚴重阻礙了我國鹽業事業的健康發展。更要命的是:這種專賣制度不僅不能保證食鹽安全,還有可能因此引發食鹽危險——這原因是:專營制度引發的過高的壟斷利潤可能引來私鹽泛濫。
  目前,我國實行鹽業專營制度主要是從普及碘鹽、加強食鹽安全,防止有關碘缺乏病,打擊各種假冒偽劣的“私鹽”,保障人民身體健康的角度出發的,而這種制度所導致的高額的壟斷利潤又恰恰使得各種形式的“私鹽”泛濫不止。于是就出現了一種悖論——壟斷程度越大,價格越高,“私鹽”就越泛濫;“私鹽”越泛濫,就越要壟斷經營,專營的范圍和呼聲也就越大。尤其是食鹽銷售環節驚人的“暴利”,不但是近年來“私鹽”屢打不絕的根本原因,也是專營制度和“私鹽”泛濫惡性循環,互為依存,無休無止的癥結所在。更有甚者,在這種“暴利”的驅動下,出現鹽業公司內部執法犯法倒賣“私鹽”,私鹽販子與鹽業系統內部人員勾結販私鹽的事件也就不足為奇了。今年國慶節前宣判的商丘市鹽業公司干部販賣私鹽的“中國私鹽第一案”就是一個有力的例證。據調查,由于“私鹽”也比照官方壟斷價格銷售,它的“壟斷暴利效應”使得甘肅臨夏地區食用原鹽和劣質私鹽的農戶約占60%。而產鹽大省青海省患有碘缺乏癥的人數就達18萬以上。私鹽居然占據了全省三分之一的市場。真可謂觸目驚心!
  鹽業專賣除了對國家稅收和人民安全起不到意想的作用外,還會因為這種壟斷經營帶來諸多弊端,舉其大者。起碼有以下諸端。
  首先。壟斷經營導致的過高的壟斷利潤又驅使專營范圍不斷擴大,縮小了市場公平競爭的空間,降低了企業的經營效益,阻礙了企業發展壯大。目前,我國食鹽每噸出廠價約為400元~500元左右,經過三級鹽業公司轉手以后,最終以每噸1600元左右的價格到零售點,賣到消費者手中每噸就到了2000多元左右,絕大多數利潤都集中在各地鹽業公司壟斷的銷售環節。被各地鹽業公司強行列入壟斷銷售之列的小工業用鹽,出廠時含稅價為每噸只有100元~200元,但不少地區的鹽業公司轉手就以3倍左右的價格賣給了用鹽企業。許多銷售地區的鹽業公司利潤更是達到生產企業利潤的10倍以上,不少生產企業被鹽業公司層層“盤剝”后微利或虧本經營,根本沒有資金用于技術改造,以至于我國鹽業的生產遠遠落后于國際水平。
  其次,復雜的既得利益鏈固化了這種壟斷經營,進而衍生出一系列制度腐敗。我國鹽業企業主要有兩類,一類是食鹽專營企業,從事食鹽批發業務,通常掛鹽務管理局牌子,實行政企合一;另一類是制鹽企業,體制形式多樣,大多為國有企業,隸屬各地方政府部門。而我國現行的鹽業專營制度實際上是在各地區地方政府的領導下,由政企合一的鹽務局以及鹽業公司組織實行的。而鹽務局和鹽業公司都是“兩塊牌子、一套人馬”,鹽業公司既是食鹽和兩堿工業用鹽之外其他工業鹽的經營者,同時又是兼有鹽業管理行政職能的政府管理部門,是鹽政執法者和生產企業的主管部門。這種政企不分、高度壟斷的鹽業專營體制無疑使得鹽業公司在市場機制中既充當了運動員,又充當了裁判員的角色,由此衍生出的一系列體制腐敗行為也就在所難免了。這次廣東省鹽務部門集體貪污案件就是例子。
  再次,專營制度導致鹽政經營管理機制惡性循環,鹽業公司最終必將演化為一個市場經濟的寄生機構,弊多利少。我國許多省份的各級鹽業管理部門基本上隸屬于當地政府,鹽業部門的人、財、物權都歸當地政府所有,省鹽業公司對下面的鹽務部門只有業務往來和政策指導關系而沒有具體的控制權。這種體制在專營條件下必將造成惡性循環的后果,一是人員膨脹,即各級鹽業公司都忙于擴編養人,甚至不惜販賣私鹽牟利為新增人員開工資。人養得越多,壟斷程度就越高,利潤就越大,制鹽企業的利益就越小,私鹽就越泛濫,進而又導致人養得更多的惡性循環。二是造成鹽款回收困難,相互拖欠的“三角債”比比皆是。各市公司拖欠省公司的,省公司拖欠鹽廠的,鹽廠又拖欠其他原料供給單位的。目前僅河南省累計拖欠額就達1.4億元之巨,成為各省鹽業發展的沉重負擔,最終必將使制鹽企業、鹽業公司陷入相互拖垮的惡性循環之中。三是引發腐敗的惡性循環。這種專營體制下的鹽業公司在市場經濟的發展中將演化成弊多利少的寄生機構,最終將會拖垮整個鹽業系統。
  因此,是否實行專營制度關鍵看能否有效地保障碘鹽的穩定供給、消除碘缺乏病。而從安全角度出發,完全可以通過已經設立的鹽務局,或通過衛生部門、公安部門以及工商部門的配合來加強監管,達到預期的目的,與是否非要設立專門的鹽業公司,采取專營制度沒有直接關系。而現今的專營制度主要是憑借國家賦予其的強制性權利來獲取壟斷收益——即所有吃鹽的人都間接地交納了這種“稅”,因此,其收益具有公共利益的特點,至少決大部分收益應該象稅收一樣上繳國家財政。但事實卻相反,這種帶有稅款性質的壟斷利潤的很大一部分被壟斷集團或個人獲得、享受。“挾公之名謀私利”才是問題的實質所在。正如《鹽鐵論》中揭示的:“利不從天來,不從地出,一取之民間,謂之百倍,此計(專賣制度)之失者也”。

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